從事業(yè)到企業(yè)：軍工科研院所改制深度報告(節選)

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行業(yè)觀(guān)點(diǎn)

軍工科研院所掌握我國核心優(yōu)質(zhì)軍工資產(chǎn)，改制是當前大勢所趨：在我國，軍工科研院所是國防武器裝備研制的生力軍，集中掌握著(zhù)最核心的軍工技術(shù)、最密集的高科技人才和專(zhuān)家資源，普遍具有輕資產(chǎn)、高收益的特點(diǎn)。軍工科研院所起源于計劃經(jīng)濟年代，大多采取“蘇聯(lián)模式”下的事業(yè)單位管理制度。在當前市場(chǎng)經(jīng)濟大環(huán)境下，事業(yè)制的軍工科研院所逐漸顯現出一些管理體制的局限性，只有盡快、有序改制為企業(yè)，才能夠盤(pán)活存量資產(chǎn)、引入市場(chǎng)競爭，從而加快科技成果轉化、產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。此外，軍工科研院所改制還是打通軍工資產(chǎn)證券化、深化軍民融合的必然要求，是新一輪軍工體制改革的關(guān)鍵。

軍工科研院所改制將參照企業(yè)管理制度開(kāi)展：軍工科研院所改制的目標是建立現代企業(yè)制度，將國有經(jīng)濟與市場(chǎng)經(jīng)濟有機結合，以更好地促進(jìn)國防科技成果的轉化與產(chǎn)出。大體上講，科研院所科研轉企的路徑可以被歸納為轉變?yōu)槠髽I(yè)和兼并企業(yè)兩大類(lèi)四種方式。無(wú)論采取哪種改革路徑，各院所都需要首先進(jìn)行管理體制的改革，具體將牽涉到資產(chǎn)清算與產(chǎn)權變更、會(huì )計準則與成本核算、經(jīng)費來(lái)源與收入分配、人員編制與社保福利等多個(gè)方面的變革。

各軍工集團事業(yè)單位改革方案輪廓漸晰，靜待配套政策落地：十二大軍工集團的改革深化推進(jìn)起始于2013年，各大軍工集團都進(jìn)行了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)重組整合。結合今年年初的國防科工局召開(kāi)全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會(huì )議內容，目前軍工科研院所首批轉制名單已明確，各個(gè)軍工集團的事業(yè)單位改革方案已經(jīng)基本確認，后續將加快制定和出臺軍工科研院所轉制實(shí)施意見(jiàn)。預計近期將有稅收、人員處置等配套政策出臺。配套政策完備之后，軍工事業(yè)單位大概可在兩年左右完成改革。

軍工科研院所——國防武器裝備研制的生力軍

我國的科研體系主要由國有研究與開(kāi)發(fā)機構（國有科研院所）、高等學(xué)校、企業(yè)研發(fā)部門(mén)等方面組成?？蒲性核?、高等學(xué)校負責基礎性與前瞻性的研究，企業(yè)科研機構則履行科技成果向市場(chǎng)應用轉化的職能。

國有科研院所是我國研究開(kāi)發(fā)的重要力量，包括中國科學(xué)院、中國農業(yè)科學(xué)院、中國醫學(xué)科學(xué)院、中國環(huán)境科學(xué)研究院等。

在計劃經(jīng)濟時(shí)期，我國的科研資源主要分布在獨立科研院所，科研工作也主要在獨立科研院所和高等學(xué)校中進(jìn)行。隨著(zhù)我國科技體制改革的進(jìn)行，國家向科研機構的財政撥款占比在逐年減少，我國的科研主體正在從獨立科研院所向企業(yè)進(jìn)行戰略遷移。

在科技成果轉化過(guò)程中，先期研究對學(xué)術(shù)水平和研發(fā)條件要求較高，研發(fā)任務(wù)主要由國有科研院所與高校承擔；而從科研成果到大規模的產(chǎn)業(yè)應用轉化具有高風(fēng)險高回報、低學(xué)術(shù)水平的特點(diǎn)，高校與科研院所參與較少。同時(shí)，普通企業(yè)由于無(wú)法達到大規模產(chǎn)業(yè)應用轉化研究的知識儲備與能力要求，科技成果轉化具有局限性。在我國，科技成果的大規模應用轉化水平較低，科技體制改革應運而生。

我國的國防科技管理體制

我國原有的國防工業(yè)體制是在計劃經(jīng)濟體制下仿蘇聯(lián)模式逐步建立起來(lái)的，采用“廠(chǎng)所分離”模式，即將科研院所與生產(chǎn)工廠(chǎng)分離，科研院所主要負責裝備的設計和研發(fā)，而生產(chǎn)工廠(chǎng)主要負責生產(chǎn)和制造。在當時(shí)特定的歷史背景下，我國形成了由中科院、部委科研院所、地方政府科研院所、高?？蒲性核?、國防科研院所和企業(yè)科研院所組成的較完整科技體系，成為當時(shí)國防安全與經(jīng)濟建設的重要保障。

建國以來(lái)，我國的國防科技工業(yè)管理體制經(jīng)歷過(guò)數次變革。目前的國防科技工業(yè)主要由工業(yè)和信息化部建制下的國防科技工業(yè)局和中央軍委下屬的裝備發(fā)展部領(lǐng)導。

1998年，九屆全國人大一次會(huì )議通過(guò)《關(guān)于國務(wù)院機構改革方案的決定》，將原國防科工委管理國防工業(yè)的職能、國家計委國防司的職能以及軍工總公司承擔的政府職能統一起來(lái)，組建新的國防科學(xué)技術(shù)委員會(huì )，并成為國務(wù)院的職能管理部門(mén)之一。

2008年，十一屆全國人大一次會(huì )議通過(guò)《國務(wù)院機構改革方案》，組建工業(yè)和信息化部，同時(shí)組建國家國防科技工業(yè)局，負責對承擔武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位進(jìn)行管理，不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì )。

2016年，中央軍委組建裝備發(fā)展部，其前身是中國人民解放軍總裝備部，簡(jiǎn)稱(chēng)軍委裝備發(fā)展部，是中央軍委15個(gè)職能部門(mén)之一，主要履行全軍裝備發(fā)展規劃計劃、研發(fā)試驗鑒定、采購管理、信息系統建設等職能，著(zhù)力構建由軍委裝備部門(mén)集中統管、軍種具體建管、戰區聯(lián)合運用的體制架構。

現階段我國國防科技工業(yè)的主要特點(diǎn)為：1）軍政分離，政企分開(kāi)，供需分離，國防科工局負責對承擔武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位進(jìn)行管理，裝備發(fā)展部主要履行全軍裝備發(fā)展規劃計劃、研發(fā)試驗鑒定、采購管理、信息系統建設等職能；2）引入競爭，在市場(chǎng)競爭機制的改革推動(dòng)下，將軍品采購方與軍品研制和生產(chǎn)方分開(kāi)；3）軍工企業(yè)轉軌改制，鼓勵部分有實(shí)力的企業(yè)上市，吸引非公有制經(jīng)濟參與軍工等。

事業(yè)單位體制下的軍工科研院所

在新中國建立之初，原有的教育、科學(xué)、衛生等社會(huì )服務(wù)行業(yè)被收為國有，隨后全部由政府投資，形成了以“蘇聯(lián)模式”為藍本的計劃經(jīng)濟體制獨有的社會(huì )組織形態(tài)，即事業(yè)單位。

我國的軍工科研院所大多為軍工科研事業(yè)單位，多單純從事研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)，且由國家計劃安排，與實(shí)際生產(chǎn)和應用不直接相關(guān)。在“廠(chǎng)所分離”模式下，軍工科研院所成為了掌握最核心的軍工技術(shù)、聚集最密集高科技人才和專(zhuān)家資源的國防工業(yè)核心，普遍具有輕資產(chǎn)高收益的特點(diǎn)，為我國經(jīng)濟發(fā)展初期的航天、軍事等領(lǐng)域的快速發(fā)展提供了有力保障。

軍工科研院體系龐大，是我國國防武器裝備研制的生力軍。

軍工科研院所最早隸屬于1958年組建的國防科委，由第五、六、七、十等四大研究院組成，其中五院是航天專(zhuān)業(yè)，六院是航空專(zhuān)業(yè)，七院是艦艇專(zhuān)業(yè)，十院為軍事無(wú)線(xiàn)電電子專(zhuān)業(yè)。

1965年左右，國防科委科研院所集體轉制，隸屬于各機工部。文化大革命前后，這些科研院所轉入工業(yè)部或劃歸部隊，分別由總參、海軍、空軍、二炮領(lǐng)導。

1982年，成立國防科工委，統一負責管理國防科研生產(chǎn)任務(wù)。隨后逐步撤銷(xiāo)各工業(yè)部，成立各軍工總公司，并逐步改組為十二大軍工集團。同時(shí)，軍工科研院所在管理上進(jìn)行了重新劃歸，形成當前科研院所隸屬于各軍工集團的管理模式。部分未被劃歸的科研院所，如中科院長(cháng)春光機研究所，中國工程物理研究院等，也是國防工業(yè)體系的組成部分，其從事的國防科學(xué)研究更加偏重理論。

在目前十二大軍工集團中，中航工業(yè)、中船重工、中船工業(yè)、兵工集團、兵裝集團以及中核工業(yè)以企業(yè)作為二級單位，科研院所則隸屬于各級子公司；而航天科技、航天科工及電子科技集團以科研院所為二級單位，企業(yè)則作為科研院所的下屬單位。

為什么要進(jìn)行軍工科研院所改制？

-事業(yè)單位體制無(wú)法適應當前的市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境

在我國，包括軍工科研院所在內的各級科研院所絕大部分屬于典型的事業(yè)單位。傳統事業(yè)單位完全由政府主導，其經(jīng)費一般依靠財政撥款，人員列入國家編制，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)遵循國家計劃，因而也很少參與到市場(chǎng)競爭的機制當中。

改革開(kāi)放以來(lái)，事業(yè)單位管理體制下的科研院所的多種歷史局限性逐漸凸顯，其封閉的結構、獨立的運作機制、相對滯后的管理模式、單一的投資渠道等特征，對科研院所的長(cháng)期發(fā)展形成了相當的障礙。

從體系結構來(lái)看，所有的科研機構根據布點(diǎn)的需要在各自的研究領(lǐng)域自成體系從研究開(kāi)發(fā)直至完成課題，基本上都是按計劃生產(chǎn)與內部循環(huán)。一個(gè)科研機構不僅在財務(wù)上是獨立核算單位，在學(xué)術(shù)和技術(shù)上也是自我封閉的獨立單元，這種封閉的體系結構使科研機構形成條塊分割的管理局面。

從成果轉化效果來(lái)看，事業(yè)編制下的多數科研機構與生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)領(lǐng)域幾乎不（或很少）發(fā)生關(guān)系。雖然有些科研機構會(huì )設置生產(chǎn)基地，但并未達到規模水平，多數僅為檢驗科研成果水平高低的場(chǎng)地。這使得科研成為一項在政府領(lǐng)導下的研究活動(dòng)，依靠政府轉化和促進(jìn)物質(zhì)生產(chǎn)，而對科研轉化結果和產(chǎn)業(yè)化關(guān)心較少。

從院所間合作機制來(lái)看，產(chǎn)生于特定時(shí)期的各科研院所行業(yè)劃分較細，且研究標準不一，造成一些在行業(yè)相通或相近的院所之間無(wú)法達成協(xié)作創(chuàng )新，甚至存在利益沖突。

從管理機制來(lái)看，科研院所自身事業(yè)制特征的管理模式相對滯后，無(wú)法適應市場(chǎng)經(jīng)濟瞬息萬(wàn)變的發(fā)展進(jìn)程。其管理的滯后性主要體現在三個(gè)方面：1）決策機制效率低下，采取層層匯報的決策鏈，導致信息傳遞時(shí)間過(guò)長(cháng)；2）采用歸口管理，科研機構與生產(chǎn)和市場(chǎng)環(huán)節向割離；3）工資制度、激勵制度脫離市場(chǎng)，人才流失問(wèn)題凸顯。

就投資渠道而言，事業(yè)制科研院所唯一的資金來(lái)源為國家財政撥款；此外，機構內科研人員的養老和醫療保險均未納入社會(huì )保障體系。導致資金進(jìn)入渠道單一，緊急科研項目缺乏經(jīng)費支撐，同時(shí)國家財政也背負不小的負擔。

此外，由于傳統上科研院所習慣于國家支持，導致科研成果的生產(chǎn)轉化價(jià)值被弱化，市場(chǎng)經(jīng)濟機制下，其造血能力和運轉效率都不再具備競爭力。

高投入、低產(chǎn)出是事業(yè)制科研院所面臨的核心矛盾。改革科研院所封閉的體制結構、引入市場(chǎng)化的管理機制，能夠有效優(yōu)化科技力量布局和科技資源配置，促進(jìn)科研機構成為技術(shù)創(chuàng )新和市場(chǎng)競爭的主體，從而從根本上解決上述問(wèn)題。

-軍工科研院所改制是打通軍工資產(chǎn)證券化的關(guān)鍵一步

當前我國軍工企業(yè)正處于由單一財政撥款邁向融資渠道多元化的新時(shí)期，軍工資產(chǎn)證券化是盤(pán)活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道、優(yōu)化資源配置的重要抓手。

我國的軍工資產(chǎn)證券化起始于1990年，經(jīng)歷了民用資產(chǎn)證券化、軍民兩用資產(chǎn)證券化的早期階段。如今，軍用資產(chǎn)證券化的局面正逐步打開(kāi)。

1990-1998年是我國軍工企業(yè)民用資產(chǎn)證券化時(shí)期。1990年，上交所和深交所相繼成立，企業(yè)上市、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)證券化的大幕拉開(kāi)。各大軍工企業(yè)也以旗下民用資產(chǎn)試水，如船舶集團的民船資產(chǎn)，兵器兵裝集團的汽車(chē)、摩托車(chē)，中航系的商貿零售、地產(chǎn)等資產(chǎn)，都率先進(jìn)入資產(chǎn)證券化的行列。

1999-2006年是我國軍民兩用資產(chǎn)步入證券化高峰期。這一時(shí)期，一些軍民兩端通用性強的軍工企業(yè)資產(chǎn)集中上市，如航空、電子等行業(yè)。具體而言，航天科技集團火箭股份（航天電子）、中國衛星，航天科工集團航天長(cháng)峰等軍民兩用產(chǎn)品企業(yè)買(mǎi)殼上市；上市公司產(chǎn)品延伸至航空航天及電子信息化產(chǎn)品。

2007年至今是我國借助上市公司平臺推進(jìn)軍工資產(chǎn)證券化時(shí)期。國防科工委先后出臺《關(guān)于推進(jìn)軍工企業(yè)股份制改造的指導意見(jiàn)》、《軍工企業(yè)股份制改造實(shí)施暫行辦法》，核心重點(diǎn)保軍資產(chǎn)之外的絕大部分軍用資產(chǎn)被準予進(jìn)行股份制改造，代表我國最高技術(shù)水平的軍工資產(chǎn)得以上市。在這一時(shí)期，中船重工集團以中國重工為平臺裝入了核心軍船資產(chǎn)，中航工業(yè)旗下的轟炸機、殲擊機等核心軍機資產(chǎn)也得以實(shí)現證券化。

目前，我國十二大軍工集團下屬已擁有近百家上市公司，資產(chǎn)證券化改革已由最初的民品上市，發(fā)展到注入軍品配套業(yè)務(wù)，再到注入核心軍品資產(chǎn)。事業(yè)制科研院所所代表的最優(yōu)質(zhì)的軍工資產(chǎn)，由于采取事業(yè)編制而無(wú)法資本化，嚴重制約著(zhù)各大軍工集團資產(chǎn)證券化水平的進(jìn)一步提升。因此，科研院所的改制和資產(chǎn)注入，將是新一輪軍工體制改革的關(guān)鍵。

軍工科研院所改制是深化軍民融合的必經(jīng)之路

近年來(lái)，我國軍民融合政策持續出臺，軍民融合正走向加速落地。2017年1月，軍民融合的最高領(lǐng)導機構中央軍民融合發(fā)展委員會(huì )設立。2017年有關(guān)部門(mén)將出臺一攬子政策加速推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展，全面推進(jìn)國防工業(yè)軍民融合指導意見(jiàn)和軍民融合“十三五”規劃已經(jīng)指定并有望年內出臺。

軍民融合可以分為三個(gè)階段：需求與預研、技術(shù)轉移及成果轉化以及生產(chǎn)和維修。目前，我國軍工準入已開(kāi)放至預研階段，軍民兩用基礎技術(shù)與共性技術(shù)的研究將會(huì )迎來(lái)民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入。軍民兩用計劃具有資源共享、軍民標準統一、多元投資與多元主體的特性?？蒲性核蠖鄰氖禄A技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)，很少注重技術(shù)的產(chǎn)出與市場(chǎng)化，預研階段的開(kāi)放與軍民兩用計劃的實(shí)行將會(huì )使科研院所迎來(lái)新的生機。

民營(yíng)資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域是市場(chǎng)化經(jīng)濟發(fā)展的需求，也是我國軍工產(chǎn)研未來(lái)發(fā)展的必然趨勢。2012年，國防科工局、總裝備部聯(lián)合印發(fā)了《鼓勵和引導民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》?！秾?shí)施意見(jiàn)》明確，國防科技工業(yè)引入民間資本要堅持“積極鼓勵、正確引導、同等對待、確保安全”的原則，提出“在投資建設方面，民間資本參與國防科技工業(yè)放開(kāi)類(lèi)領(lǐng)域投資建設的，不限制投資比例，在辦理方式上實(shí)行備案制”。明確鼓勵民間資本進(jìn)入國防科工投資建設，同時(shí)提出將“引導和支持民間資本有序參與軍工企業(yè)的改組改制”。

一方面，軍民融合的深化需依靠大型軍工集團的兼并組建、軍工集團注入民營(yíng)資產(chǎn)、建立完善的競爭機制等方式實(shí)現；另一方面，軍民融合過(guò)程中，軍民兩用技術(shù)的持續推進(jìn)需要投資主體和資金來(lái)源的多元化；這一切都以軍民資產(chǎn)企業(yè)化為前提。軍工科研院所實(shí)施轉企改制，引入多元化的資金來(lái)源和更加靈活的管理機制，將有效助力軍工科研技術(shù)的市場(chǎng)化產(chǎn)出，從而產(chǎn)生巨大而直接的經(jīng)濟效益。

以美國的軍民融合科技成果轉化為例。根據《世界武器裝備與軍事技術(shù)年度發(fā)展報告（2015）》中描述，美國的“阿波羅”計劃以255億美元的研發(fā)投入，通過(guò)二次開(kāi)發(fā)產(chǎn)生了約2萬(wàn)億美元的直接經(jīng)濟效益，誕生出諸如IBM、通用電氣、微軟等一系列偉大的商業(yè)公司；“星球大戰”計劃產(chǎn)生的科技成果中，90%都成功轉化為民用，并帶來(lái)約35萬(wàn)億和700億美元產(chǎn)值。這些成果對美國科技和經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。

阿波羅計劃是美國從1961年到1972年組織實(shí)施的一系列載人登月飛行任務(wù)。目的是實(shí)現載人登月飛行和人對月球的實(shí)地考察，為載人行星飛行和探測進(jìn)行技術(shù)準備。阿波羅計劃最高峰時(shí)，有約兩萬(wàn)家企業(yè)、200多所大學(xué)和80多個(gè)科研機構，超過(guò)30萬(wàn)人參與該項目的研發(fā)，該計劃促進(jìn)了多個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，催生了液體燃料火箭、微波雷達、無(wú)線(xiàn)電制導、合成材料、計算機、無(wú)線(xiàn)通訊等一大批高科技工業(yè)群體。后來(lái)通過(guò)該計劃取得的技術(shù)進(jìn)步成果轉向民用，帶動(dòng)了美國整個(gè)科技的發(fā)展與工業(yè)繁榮。其二次開(kāi)發(fā)應用的效益，遠遠超過(guò)“阿波羅”計劃本身所帶來(lái)的直接經(jīng)濟、社會(huì )效益。

“星球大戰”是美國在1980年代研議的一個(gè)反彈道導彈軍事戰略計劃，其核心內容是以各種手段攻擊敵方的外太空的洲際戰略導彈和外太空航天器，以防止敵對國家對美國及其盟國發(fā)動(dòng)的核打擊。星球大戰計劃在初期由于天基反導運載工具的短板而集中發(fā)展地基反導工程，在私人航天公司的技術(shù)不斷進(jìn)步背景下，天基反導工程的發(fā)展直接促進(jìn)了相關(guān)運載工具的誕生與不斷完善，星球大戰計劃也完成了由陸基中途防御系統（GMD）到目前的國家導彈防御系統（NMD）的演變。星球大戰計劃留下了巨量的軍事科技遺產(chǎn)，天基反導運載工具是目前美國私人航天公司運載工具的早期形態(tài)，星球大戰計劃與目前美國民用商業(yè)航空航天的高度繁榮不可分離。

來(lái)源：司景喆  時(shí)代       軍工新司路