新基建登臺唱戲，PPP大有可為

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          以下文章來(lái)自   國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 孟春

         2020年3月4日中共中央政治局常務(wù)委員會(huì )召開(kāi)會(huì )議，會(huì )議指出，要加大公共衛生服務(wù)，應急物資保障領(lǐng)域投入，加快5G網(wǎng)絡(luò )、數據中心等新型基礎設施建設進(jìn)度。新基建正逐漸成為應對經(jīng)濟下行的重要措施，既可以穩投資，又可以促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)轉型升級，釋放經(jīng)濟潛力。與傳統基礎設施建設相比，新基建的最主要特點(diǎn)就是市場(chǎng)化投資方式，而PPP模式，可以將不同類(lèi)型、不同期限、不同需求的項目進(jìn)行集合捆綁，并通過(guò)綜合性的盈虧計算實(shí)現項目的平衡，特別是PPP在我國經(jīng)歷了六年多的發(fā)展，監管越發(fā)嚴格、操作愈發(fā)規范，并且其固有的服務(wù)基建的特性，加之當前的地方政府財政困境，使得PPP在新基建的建設中將發(fā)揮巨大的作用。

一、應對經(jīng)濟下行壓力，新基建或成新的風(fēng)口

從內部看，受經(jīng)濟轉型影響，2019年國內經(jīng)濟逐季放緩，全年GDP增速為6.1%，創(chuàng )近20年新低，雖處于平穩運行區間，但下行壓力明顯，消費、投資總體下行趨勢不改，主要宏觀(guān)經(jīng)濟指標仍在下行通道中，向好指標多與刺激性、一次性因素相關(guān);從外部看，進(jìn)出口受中美貿易摩擦和世界經(jīng)濟下行的疊加影響何時(shí)企穩尚不確定，自2018年以來(lái)美國等主要經(jīng)濟體PMI跌落榮枯線(xiàn)以下，加之英國脫歐、德國經(jīng)濟衰退等，世界經(jīng)濟衰退跡象日趨明顯。

2019年爆發(fā)的新冠疫情使得2020年第一季度第三產(chǎn)業(yè)中餐飲、交通、娛樂(lè )、旅游等行業(yè)的消費呈明顯下跌，加之目前新冠疫情對國際上各國家的影響不斷加深，對經(jīng)歷過(guò)中美貿易戰的外貿來(lái)說(shuō)更是雪上加霜，因此，緩解經(jīng)濟下行壓力，有效應對疫情的影響，目前來(lái)看最佳的措施還是向基建投資要潛力。從短期看，基建投資可以有效緩解疫情對經(jīng)濟的影響，利用其“乘數效應”達到“穩增長(cháng)、穩就業(yè)、穩投資”的效果；長(cháng)期看，基建投資可以有效緩解經(jīng)濟下行的壓力，降低運輸成本、釋放巨大的積極潛力，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

新基建作為基建領(lǐng)域的新興勢力，雖然目前所占比重不大，但其蘊含著(zhù)巨大的發(fā)展潛力。一方面，目前社會(huì )正向數字經(jīng)濟社會(huì )不斷發(fā)展，數字經(jīng)濟的發(fā)展離不開(kāi)5G、大數據、人工智能、云計算等新基建的支撐。另一方面，新型基礎設施更多是對傳統基建的擴展，兼顧了穩增長(cháng)和促創(chuàng )新雙重任務(wù)。人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設將帶動(dòng)通訊、計算機和電子等相關(guān)行業(yè)產(chǎn)品需求。這些新型基礎設施是制造業(yè)轉型升級的關(guān)鍵，同時(shí)能激發(fā)更多新增需求。因此，從短期看，傳統基建仍是當前穩增長(cháng)的主導力量，但是從長(cháng)遠的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展來(lái)看，但往后看，隨著(zhù)政策的不斷引導和信息技術(shù)的持續發(fā)展，新基建在以后將發(fā)揮巨大的作用，成為新一輪的風(fēng)口。

二、PPP與新基建有天然的契合性

3月4日的共中央政治局常務(wù)委員會(huì )同時(shí)提出新基建要注重調動(dòng)民間投資積極性，與傳統基礎設施項目最大的不同，本次新基礎設施更加依賴(lài)于數字化技術(shù)，而PPP與新基建具有天然的契合性，二者相輔相成，互相推動(dòng)，有利于政府治理體系現代化和治理能力的快速提升。

根據相關(guān)數據的統計，在全國已經(jīng)落地的16.51萬(wàn)億的PPP項目中，包括信息網(wǎng)絡(luò )建設、光電、充電樁、生物質(zhì)能、智慧城市、科技等項目的新基建項目投資僅為1141.24億元，占比0.67%；而垃圾發(fā)電、軌道交通和片區開(kāi)發(fā)等類(lèi)新基建項目占比14.96%。

首先，PPP可提高新基建項目的整體運行相率。新基建包括5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車(chē)充電樁、大數據、人工智能、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)，其中，5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車(chē)充電樁是完全可以通過(guò)使用者付費來(lái)自求平衡的項目。其實(shí)早在2015年10月9日，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于加快電動(dòng)汽車(chē)充電基礎設施建設的指導意見(jiàn)》，鼓勵社會(huì )資本進(jìn)入充電站建設領(lǐng)域，其中，PPP模式將得到大力推廣，該模式提高了項目整體建設運營(yíng)效率。

其次，PPP可緩解新基建建設中政府的財政困境。新基建的發(fā)展融資需求大，建設周期長(cháng)，疊加當前地方政府財政壓力不斷加大的背景下，單純的依靠政府難以為繼。根據財政部公布的數據，2019年預算和實(shí)際執行情況，全國一般公共預算收入增長(cháng)率離年初5%的目標，差1.2個(gè)百分點(diǎn)；而支出則超過(guò)預算安排的增長(cháng)率1.6個(gè)百分點(diǎn)，留有缺口5748億元。這個(gè)缺口的解決，無(wú)論是動(dòng)用財政存量資源彌補，還是以債務(wù)形式留給未來(lái)彌補，都會(huì )增加2020年的收支壓力，PPP無(wú)疑是一個(gè)不錯的選擇。

最后，新基建給PPP帶來(lái)新應用空間和內涵。新基建是政府推動(dòng)投資引導，但主要仍需由引入包括企業(yè)投資在內的各類(lèi)社會(huì )投資，注重政府引導、吸引社會(huì )資本的PPP模式將會(huì )發(fā)揮作用。與傳統基礎設施項目最大的不同，新基礎設施更加依賴(lài)于數字化技術(shù)，這并不是地方政府和政府平臺公司的核心能力。因此，只有少數新基建項目可以單獨由地方政府或其平臺公司投資實(shí)施，更多的將由具備技術(shù)能力的市場(chǎng)主體通過(guò)市場(chǎng)化模式自行商業(yè)化實(shí)施，或者與地方政府合作實(shí)施，這給PPP模式帶來(lái)了新的內涵和應用空間。

三、 新基建領(lǐng)域推行PPP模式的核心意義

在城鎮化大背景下，城際高速鐵路、城市軌道交通、教育、醫療、5G網(wǎng)絡(luò )等基礎設施建設將成為城市新型基礎設施領(lǐng)域的最大短板。新基建領(lǐng)域引入PPP模式，可以調動(dòng)民間投資積極性，加大補短板力度。

一是在新基建領(lǐng)域推行PPP模式的核心意義是引入社會(huì )資本，發(fā)揮社會(huì )資本專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢。提高公共服務(wù)的效率與品質(zhì)，降低公共服務(wù)的成本，并引入競爭機制，打破原公共服務(wù)行業(yè)的壟斷，提高整個(gè)公共服務(wù)行業(yè)的服務(wù)效率與品質(zhì)。PPP模式本質(zhì)上是一種公共服務(wù)效率提升機制——“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事情” 。

二是建立高效、流通的PPP市場(chǎng)機制。將新基建領(lǐng)域的分割市場(chǎng)轉變?yōu)榻y一市場(chǎng)，推動(dòng)我國發(fā)達地區在5G、軌道交通、污水處理、城市供水等公用事業(yè)行業(yè)已經(jīng)積累的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗技術(shù)復制、移植到欠發(fā)達地區，有利于打造中國本土具有國際影響力的公共事業(yè)行業(yè)世界級跨國企業(yè)。

三是PPP模式具有融資功能，但是融資只是PPP附帶的功能。PPP不僅是一種融資機制，更是一種長(cháng)期合作機制和管理機制。如地鐵四號線(xiàn)中北京市政府的關(guān)注點(diǎn)不是PPP模式的融資功能，因為總投資的70%都由政府負責，而是香港地鐵的運營(yíng)技術(shù)、專(zhuān)業(yè)能力、經(jīng)驗以及地鐵文化。引入香港地鐵，有利于北京地鐵行業(yè)學(xué)習先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗，提升整個(gè)地鐵行業(yè)的服務(wù)效率與品質(zhì)。

四、積極探索PPP推動(dòng)新基建的發(fā)展

首先，創(chuàng )新與規范并舉，充分發(fā)揮PPP的積極作用。對補短板的公路、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會(huì )民生等基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風(fēng)險可控前提下，可允許在不超過(guò)5個(gè)百分點(diǎn)的幅度內適當降低項目資本金最低比例。同時(shí)，但在PPP在助力新基建的過(guò)程中，要嚴把質(zhì)量關(guān)，嚴格進(jìn)行“兩論證”，不可因積極推動(dòng)新基建而因小失大。

其次，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為PPP高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng )造條件。新基建項目周期長(cháng)，時(shí)間可能跨多屆政府，因此要進(jìn)一步加強頂層設計，完善法律法規制度。加強全生命周期管理，提升管理效能。健全政府增信機制，政府作為合同一方，履約付費至關(guān)重要，凡是合法合規、社會(huì )資本按照合同約定達到績(jì)效評價(jià)標準的，政府必須按照約定付費。

再次，堅定開(kāi)放格局，助力“一帶一路”建設。新基建的建設目前正在中國達成共識，相信不久的將來(lái)國際上各國家也會(huì )加強新基建的建設，因此應積極思考如何將PPP助力新基建的模式應用于“一帶一路”沿線(xiàn)國家，未雨綢繆，提前思考，從而更好地實(shí)現“共商、共建、共享”的格局。

五、注意處理好PPP在新基建中運用的幾個(gè)問(wèn)題

　　首先明確新基建PPP模式的適用范圍。在新基建PPP模式下，社會(huì )資本為政府提供新基建產(chǎn)業(yè)規劃設計咨詢(xún)、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市運營(yíng)維護等服務(wù)并獲得諸如土地增值、物業(yè)經(jīng)營(yíng)、政府獎勵補貼、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)增值等收益。

　　其次選擇合格的長(cháng)期型社會(huì )資本。新基建PPP模式中社會(huì )資本方負責新基建的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰略研究、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃和產(chǎn)業(yè)招商標準，新基建涉及領(lǐng)域前沿且復雜，這樣就對社會(huì )資本的投資能力、運營(yíng)能力提出了更高的要求，能否立足于一個(gè)完整的新基建產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群規劃為入住企業(yè)發(fā)展營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，并且對不同項目之間的時(shí)間、空間、利益進(jìn)行統籌關(guān)系著(zhù)模式能否持續。因此政府在選擇社會(huì )資本方時(shí)要對社會(huì )資本方的融資、運營(yíng)、服務(wù)、資源利用、平臺式整合等領(lǐng)域的能力進(jìn)行綜合考慮，一般選擇具有較強融資能力的大型綜合運營(yíng)商，或是包括金融機構在內的財務(wù)投資者和以運營(yíng)商為主的專(zhuān)業(yè)投資者等多家企業(yè)組成的聯(lián)合體。

　　最后設置合理的激勵機制。PPP的核心理念就是“風(fēng)險分擔、利益分享”，而這也是激勵機制設置的關(guān)鍵原則。在合理的激勵機制下社會(huì )資本完成的考核指標越好所得回報越多，這就能夠保證政府與社會(huì )資本目標的一致性又能夠充分調動(dòng)社會(huì )資本和產(chǎn)業(yè)投資主體的積極性。因此在設計激勵機制時(shí)，一方面將財政收入、GDP、民生、就業(yè)、生態(tài)等系列指標量化成完整的對社會(huì )資本的績(jì)效考核標準，但在權重上要加大對項目產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的考核。另一方面因為新基建PPP項目一般周期都比較長(cháng)，因此可以根據項目的具體情況將較長(cháng)的生命周期細分為幾個(gè)契約期，按照不同階段具有側重性的考量。