獨家探秘國企改革基金丨國有資本投資、運營(yíng)公司為何選擇基金模式？(轉載）

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2016年已經(jīng)收官。這一年的國資國企改革成果可圈可點(diǎn)：政策框架體系基本形成；各項改革試點(diǎn)穩步推進(jìn)。正常情況下，2017年各個(gè)領(lǐng)域的成效均將次第顯現。2016年的各項改革中，有一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域卻沒(méi)有得到外界足夠多的關(guān)注——幾大“國家級”基金的密集成立。作為一種全新的嘗試，幾大“國家級”基金的前景格外值得期待。

因此世紀縱橫將連續轉載《國資報告》的特別策劃《探秘國企改革基金》，5篇文章值得您細讀：

01“兩類(lèi)公司”為何選擇基金模式
02國資風(fēng)投基金：央企新動(dòng)能的孵化器
03國企結構調整基金如何完成使命?
04國華基金：軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力
05國企改革基金“上馬快”更要“走得遠”

==國有資本投資公司、運營(yíng)公司為何選擇基金模式？==

國有資本投資公司、運營(yíng)公司這兩類(lèi)公司是制度設計上一個(gè)重要抓手，是國家所有權代理鏈條上的一個(gè)關(guān)鍵節點(diǎn)，是政府與市場(chǎng)的邊界。兩類(lèi)公司是服務(wù)于國家戰略目標，搶占制高點(diǎn)的生力軍，控制制高點(diǎn)的主力軍。

黨的十八屆三中全會(huì )提出了“以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制”的總要求，為國有資產(chǎn)管理體制改革指明了方向。但是，怎么深刻認識理解黨的十八屆三中全會(huì )的關(guān)于全面深化改革的總要求，怎么改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩類(lèi)公司），存在一定的分歧和爭論，中央與地方的實(shí)際情況有別，實(shí)踐的路徑和方式存異。我們認為，必須從更高的層次、更深的背景、更長(cháng)的歷史淵源上理解十八屆三中全會(huì )關(guān)于兩類(lèi)公司的頂層設計，精工構筑制度框架，精益設計制度細節，精準發(fā)力政策實(shí)施，才能正確推進(jìn)兩類(lèi)公司改革。

十八屆三中全會(huì )明確提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國有資本運營(yíng)公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，國有資本運營(yíng)要服務(wù)于國家戰略目標，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰略性產(chǎn)業(yè)，保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。”在此基礎上，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）提出“國有資本投資、運營(yíng)公司作為國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，依法自主開(kāi)展國有資本運作”。

黨的十八屆三中全會(huì )提出這樣的重大改革政策，體現了中央對社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展規律的深刻理解和重要共識，體現了中央對我國經(jīng)濟體制改革階段性特征和發(fā)展方向的總體把握。

1政府與市場(chǎng)關(guān)系的再認識

十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”這一論斷總結了過(guò)去30多年經(jīng)濟體制改革的經(jīng)驗，為此后的改革設定了基調。
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上世紀80年代，中國改革產(chǎn)品價(jià)格“雙軌制”，解決了絕大部分產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化問(wèn)題。當前，國有企業(yè)在人力資源市場(chǎng)化、壟斷資源市場(chǎng)化等方面還存在問(wèn)題，并直接反映為效率不高、資源浪費。我們繼續完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，主要的任務(wù)之一就是要進(jìn)一步解決勞動(dòng)力、土地、資本等核心要素價(jià)格并軌的問(wèn)題，使得資源配置更加高效。在這個(gè)過(guò)程中，構建統一開(kāi)放的市場(chǎng)體系，健全公平競爭的市場(chǎng)規則，培育合格的市場(chǎng)競爭主體，核心是厘定政府和市場(chǎng)邊界，政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權和經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)，使國企成為合格的市場(chǎng)主體。

《決定》指出，“必須積極穩妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據市場(chǎng)規則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化。”隨著(zhù)向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌、與世界經(jīng)濟接軌，包括產(chǎn)品價(jià)格和要素價(jià)格市場(chǎng)化機制的完善，市場(chǎng)經(jīng)濟的規則與秩序也正進(jìn)入最后完善階段，而“兩類(lèi)公司”正是國有資本在要素價(jià)格“并軌”后，為法治化市場(chǎng)環(huán)境配置的合格市場(chǎng)競爭主體，是為徹底實(shí)現政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權和經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)量身定制的合法載體。

2“兩類(lèi)公司”的載體作用

《決定》在第6條中將混合所有制、以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管、改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制以及劃轉部分國有資本充實(shí)社會(huì )保障基金四個(gè)問(wèn)題放在一起集中表述，不僅是歸類(lèi)的需要，而且有強悍的邏輯，即：國有資本要占領(lǐng)制高點(diǎn)，強化頂層國有資本控制，動(dòng)態(tài)調整國有資本配置，逐級放大國有資本的影響力和控制范圍，重塑大型國有企業(yè)的微觀(guān)結構，釋放體制機制變革的活力，提高國有資本回報，造福社會(huì )公眾。從各國經(jīng)驗來(lái)看，通過(guò)政府投資搶占產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)，既是包括西方市場(chǎng)經(jīng)濟國家在內的不可阻擋的世界潮流，也是經(jīng)濟發(fā)展的客觀(guān)規律。

國有資本發(fā)揮主導作用、占領(lǐng)“制高點(diǎn)”，其載體必須也只能是“兩類(lèi)公司”。國有資本發(fā)揮主導作用的關(guān)鍵在于占領(lǐng)“制高點(diǎn)”，思想淵源可以追溯到傳統意義上政府直接控制經(jīng)濟中具有戰略意義的領(lǐng)域。列寧早在1921年提出“新經(jīng)濟政策”時(shí)就指出：布爾什維克控制“國家經(jīng)濟命脈”，即“制高點(diǎn)”,包括鋼鐵、鐵路和煤炭等重工業(yè)，以及銀行、通訊等大服務(wù)業(yè)，開(kāi)放小工業(yè)，商業(yè)和農業(yè)。一個(gè)國家工業(yè)化進(jìn)程的主要階段，上游產(chǎn)業(yè)，尤其是重化工業(yè)部門(mén)，甚至某個(gè)大型企業(yè)就是控制國家經(jīng)濟的制高點(diǎn)。

當前，世界發(fā)達國家普遍進(jìn)入后工業(yè)化和信息經(jīng)濟時(shí)代，我國也進(jìn)入重化工業(yè)中后階段。隨著(zhù)信息技術(shù)日新月異的發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)戰略地位快速上升，國民經(jīng)濟制高點(diǎn)調整轉移的頻率加快，經(jīng)濟掌控的策略要求更高水平、更快調整，不必再局限于一企一業(yè)。通過(guò)兩類(lèi)公司，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合效應，積極追蹤技術(shù)革命的浪潮，適應經(jīng)濟結構的轉型變化，優(yōu)化國有資本在相關(guān)領(lǐng)域的配置，提高國有資本發(fā)揮主導作用的效率。

我國“十三五”規劃提出五大發(fā)展理念，表明發(fā)展理念有重大變化，告別以規模速度為標志的趕超戰略，經(jīng)濟發(fā)展要從要素驅動(dòng)、投資驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)，從以銀行為基礎的經(jīng)濟體轉向以資本市場(chǎng)為基礎的經(jīng)濟體，企業(yè)要在債權融資與股權融資之間取得平衡。供給側結構性改革為國有資本的配置調整指明了方向，必須搶占經(jīng)濟發(fā)展新的制高點(diǎn)，特別是要重視在信息經(jīng)濟領(lǐng)域平臺行業(yè)的布局。供給側結構性改革強調的“三去一降一補”，也迫切需要“兩類(lèi)公司”充分發(fā)揮運作平臺的效用。

3基金模式背后的邏輯

我國國有資本還存在配置上的結構性問(wèn)題，主要是：國有企業(yè)的高杠桿和相對較低的資本回報，表明存在“資本結構性錯配”，經(jīng)濟下行進(jìn)入拐點(diǎn)，風(fēng)險如影隨形，應給予高度重視。此外，在趕超模式下，國有企業(yè)的投資沖動(dòng)和增長(cháng)偏好被強化，預算軟約束問(wèn)題沒(méi)能有效解決，政企不分問(wèn)題仍然頑固，國有資本的配置效率有待提高。

為了解決這些問(wèn)題，《決定》提出要“改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國有資本運營(yíng)公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”這也說(shuō)明了兩類(lèi)公司在解決這些問(wèn)題方面承擔著(zhù)重要寄托，是制度設計上一個(gè)重要抓手，是國家所有權代理鏈條上的一個(gè)關(guān)鍵節點(diǎn)，是政府與市場(chǎng)的邊界。兩類(lèi)公司承上啟下，即是規范傳遞政府意志的可控載體，又是直接入場(chǎng)的競爭主體。兩類(lèi)公司不是孤立的概念和模式，而是服務(wù)于國家戰略目標，搶占制高點(diǎn)的生力軍，控制制高點(diǎn)的主力軍。

兩類(lèi)公司的研究從代理鏈條向上追溯，必然要求對國家所有權政策加以探討，這涉及國有資本配置的規模、范圍、優(yōu)化方向和策略，以及政策意愿的規范傳導機制；向下延伸自然是功能定位、權責邊界、治理結構、管控體系、機制創(chuàng )新。從出資人監管的角度看，管資本需要進(jìn)入制度量化階段，在“四管”的框架下，要強化兩類(lèi)公司授權清單、投資準則、投資策略、風(fēng)險管控、契約管理、信息披露等具體的制度設計，細節決定成敗，要建立起與權利讓渡相匹配的責任承擔和觀(guān)察監督機制。

從企業(yè)運營(yíng)管控的角度看，改組組建不是疊床架屋，不是簡(jiǎn)單翻牌，兩類(lèi)公司提供了理順產(chǎn)權關(guān)系，用好資本紐帶，秉持“一臂之距”理念，將法治化市場(chǎng)化貫穿企業(yè)內部的改革契機，責權利平衡，方能有效激發(fā)企業(yè)內部的活力和積極性。從資本運作的角度來(lái)看，兩類(lèi)公司具有很強的金融屬性，屬于類(lèi)金融公司，國有資產(chǎn)的證券化率、資產(chǎn)市場(chǎng)的健康與繁榮，特別是產(chǎn)融結合的模式都對兩類(lèi)公司的發(fā)展具有重要的影響?？偟膩?lái)看，從制度設計出發(fā)，兩類(lèi)公司既要動(dòng)體制，也要動(dòng)機制，是多種改革的綜合實(shí)驗平臺。

綜上所述，兩類(lèi)公司是頂層設計視野下具有強烈體制屬性的制度工具，構造上顯然具有一定的針對性：作為國家所有權代理鏈條上的關(guān)鍵節點(diǎn)，政府與市場(chǎng)的邊界更加清晰明確；作為法制化的市場(chǎng)參與主體，傳譯國家意志更加規范迅捷；作為國有資本發(fā)揮主導作用的重要載體，增量配置和存量?jì)?yōu)化更加高效靈活。

從近期中央與地方的實(shí)踐來(lái)看，兩類(lèi)公司不約而同地選擇了產(chǎn)業(yè)基金和專(zhuān)項基金的操作模式，一方面基金模式與混合所有制帶動(dòng)和放大國有資本的影響力和控制力邏輯一致，另一方面基金布局戰略性新興產(chǎn)業(yè)和結構性調整與國有資本增量配置與存量?jì)?yōu)化目標相同，管企業(yè)還是管資本都是形式和方法的問(wèn)題，國有經(jīng)濟的性質(zhì)和地位不會(huì )動(dòng)搖。因此不論是討論國有企業(yè)，還是討論國有資本主導的基金，或者更復雜的具體形式，都不能離開(kāi)根本屬性和基本邏輯，很多爭論最后會(huì )指向國家所有權政策范疇，國家所有權政策會(huì )逐步清晰明朗，要有信心和耐心。

（來(lái)源：國資報告  國資小新）